✍️ سیامک مُهمدی/ کارشناس حوزه انرژی
طی چند دهه گذشته خصوصیسازی در ایران بیش از آنکه یک راهکار اقتصادی برای انتقال پایدار مالکیت و مدیریت از دولت به بخش خصوصی باشد عمدتاً به پروژهای برای واگذاری داراییها تبدیل گردیده است. سیاستهای کلی اصل ۴۴ صراحتاً اهدافی مانند افزایش رقابتپذیری، ارتقای بهرهوری، گسترش مالکیت عمومی و کاهش بار مالی و مدیریتی دولت را دنبال میکرد؛ با این حال، تجربه اقتصاد ایران نشان میدهد که انتقال سهام لزوماً به معنای انتقال واقعی قدرت اقتصادی، مدیریت و ریسک بنگاه به بخش خصوصی مستقل نیست. اینجاست که پارادوکس اصلی شکل میگیرد: ممکن است یک بنگاه از نظر حقوقی دیگر دولتی نباشد، اما از منظر ساختار تصمیمگیری، تأمین مالی، قانون گذاری و وابستگی به منابع عمومی، همچنان در مدار دولت یا نهادهای شبهدولتی باقی بماند. بنابراین مسئله امروز اقتصاد ایران صرفاً اینکه چه میزان شرکت و بنگاه اقتصادی واگذار کردهایم نیست؛ سؤال مهمتر این است که اساسا چه میزان از اقتصاد کشور واقعاً خصوصی، رقابتی و مستقل گردیده است؟
ریشه این وضعیت را باید در تفاوت میان خصوصیسازی و خصولتیسازی جستوجو کرد. خصوصیسازی واقعی زمانی اتفاق میافتد که مالکیت همراه با اختیار مدیریت، پذیرش ریسک، پاسخگویی و امکان ورشکستگی و خروج از بازار به بخش خصوصی منتقل شود. اما اگر سهام یک بنگاه از دولت به مجموعهای منتقل شود که همچنان به منابع عمومی، اعتبارات بانکی، امتیازات مقرراتی یا حمایتهای حاکمیتی دسترسی دارد، صرفاً شکل مالکیت تغییر کرده است. در چنین ساختاری، نه دولت کاملاً از بنگاه خارج شده و نه بخش خصوصی واقعی فرصت شکلگیری پیدا کرده است. حتی قانون نیز بر ضرورت ایجاد رقابت سالم و جلوگیری از انحصار تأکید دارد. از این منظر، یکی از دلایل اصلی ناکامی خصوصیسازی در ایران را باید نه در اصل ایده خصوصیسازی، بلکه در نبود محیط رقابتی، ثبات مقررات، حقوق مالکیت قابل اتکا و زمین بازی یکسان برای همه فعالان اقتصادی جستوجو کرد.
تجربیات ناموق مسئله خصوصی سازی در ایران
خصوصیسازی در اقتصاد ایران که قرار بود بهمثابه یک جراحی اقتصادی، ساختار مالکیت و بنگاهداری را اصلاح کند، در عمل بیش از آنکه به شکلگیری یک بخش خصوصی قدرتمند و رقابتپذیر منجر شود، عمدتاً به تأسیس سازمان خصوصیسازی با اهدافی که در اجرا با ابهامهای جدی مواجه بوده و خروجی آن نیز همچنان محل پرسش است، محدود ماند.
در دولت چهاردهم نیز وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی با تکیه بر مدل مزایدههای تکرارشونده، وعده خروج از بنگاهداری و واگذاری بنگاههای اقتصادی را مطرح کرد؛ با این حال، این رویکرد در ادامه مسیر از اولویت سیاستگذاری خارج شد و به نظر میرسد موضوع خروج از بنگاهداری نیز به تدریج به حاشیه رفته است.
مسئله اینجاست که خصوصیسازی بدون یک نقشه راه روشن، معیارهای شفاف واگذاری و سازوکار مشخص برای تضمین حضور بخش خصوصی واقعی، نمیتواند جراحی اقتصاد ایران باشد؛ بلکه صرفاً شکل مالکیت را تغییر میدهد، بدون آنکه الزاماً ساختار اقتصادی را اصلاح کند.
غفلت از خصوصیسازی واقعی در صنعت برق؛ چهار دهه عقبماندگی و ناترازی
اگر خصوصیسازی واقعی در حوزه نیروگاهی از سالها پیش بهدرستی اجرا میشد، امروز بخش قابلتوجهی از صنایع سنگین و شهرکهای صنعتی با این شدت درگیر بحران تأمین برق نبودند. حضور واقعی و رقابتی بخش خصوصی میتوانست ضمن افزایش سرمایهگذاری در ظرفیت تولید برق، مسیر توسعه نیروگاههای خورشیدی و سایر انرژیهای تجدیدپذیر را نیز هموارتر کند و کشور را زودتر به سمت متنوعسازی سبد تولید برق و کاهش ناترازی سوق دهد. در این میان، وزارت نیرو نیز با از دست دادن زمان و ضعف در سیاستگذاری، حتی نتوانست از ظرفیت نیروگاههای گازی موجود بهدرستی استفاده کند؛ بهگونهای که به جای اجرای برنامهای جدی برای ارتقای راندمان نیروگاهها، بخش عمده اقدامات به اورهالهای دورهای محدود شد؛ رویکردی که برای عبور از بحران ناترازی برق کافی نبود.
از سوی دیگر، عدم اصلاح و افزایش متناسب تعرفههای برق طی سالیان متوالی، جذابیت اقتصادی صنعت برق را برای سرمایهگذاران داخلی و خارجی بهشدت کاهش داد و عملاً انگیزه لازم برای ورود سرمایه به توسعه نیروگاهها را تضعیف کرد. این سیاست، در کنار نبود خصوصیسازی واقعی و ضعف در ایجاد یک مدل اقتصادی پایدار برای صنعت برق، موجب شد سرمایهگذاری در این بخش از ظرفیت مورد نیاز کشور عقب بماند؛ در حالی که بدون تضمین بازگشت سرمایه و ایجاد جذابیت اقتصادی، انتظار توسعه پایدار ظرفیت تولید برق از بخش خصوصی، چندان واقعبینانه نیست.
اهمیت دوچندان خصوصیسازی در حوزه انرژی
مسئله خصوصیسازی در صنعت نفت، گاز و پتروشیمی اهمیت دوچندان دارد. در اقتصاد ایران، خصوصیسازی در صنایع انرژی نمیتواند صرفاً به فروش سهام شرکتها محدود شود؛ بلکه باید به ایجاد زنجیرهای از سرمایهگذاری خصوصی، مدیریت کارآمد، توسعه فناوری و افزایش ظرفیت تولید منجر شود. سیاستهای اصل ۴۴ نیز امکان سرمایهگذاری، مالکیت و مدیریت بخش خصوصی و غیردولتی در صنایع بزرگ و صنایع مادر، از جمله صنایع بزرگ پاییندستی نفت و گاز، را پیشبینی کرده است. در صنعت پتروشیمی، اگر بخش خصوصی واقعی بتواند با دسترسی شفاف به خوراک، قراردادهای پایدار، بازار رقابتی و امکان تأمین مالی بلندمدت فعالیت کند، خصوصیسازی میتواند از یک عملیات حسابداری برای انتقال سهام، به موتور سرمایهگذاری و توسعه ظرفیت تولید تبدیل شود. در غیر این صورت، واگذاری یک مجتمع پتروشیمی بدون اصلاح محیط کسبوکار، ممکن است صرفاً مالک بنگاه را تغییر دهد، بدون آنکه بهرهوری و سرمایهگذاری جدیدی ایجاد کند.
از سوی دیگر، خصوصیسازی واقعی در بخش انرژی میتواند یکی از ابزارهای مهم برای مواجهه با ناترازی انرژی در عصر جدید باشد؛ عصری که رشد مصرف، محدودیت منابع مالی دولت، فرسودگی زیرساختها و نیاز به سرمایهگذاریهای سنگین، مدل سنتی دولتمحور را با محدودیت جدی مواجه کرده است.
تجربه سیاستگذاری در حوزه گاز نیز نشان میدهد که برای توسعه زیرساختهایی مانند ذخیرهسازی گاز طبیعی، مشارکت بخش خصوصی بهعنوان بخشی از راهکار قانونی مورد توجه قرار گرفته است؛ در برنامه هفتم نیز وزارت نفت مکلف به جلب مشارکت بخش خصوصی برای توسعه زیرساخت ذخیرهسازی گاز شده است. بنابراین اگر خصوصیسازی در انرژی با تنظیمگری حرفهای، قراردادهای بلندمدت، اصلاح اقتصاد انرژی و تضمین بازگشت سرمایه همراه شود، میتواند سرمایههای سرگردان داخلی را به سمت توسعه نیروگاهها، زیرساخت گاز، پالایشگاهها، پتروشیمیها، بهینهسازی مصرف و انرژیهای تجدیدپذیر هدایت کند. در چنین مدلی، دولت به جای آنکه خود بزرگترین سرمایهگذار و بنگاهدار اقتصاد باشد، نقش خود را به سیاستگذاری، تنظیمگری و نظارت بر بازار تغییر میدهد.
در نهایت، به نظر میرسد پارادوکس خصوصیسازی در اقتصاد ایران از جایی آغاز میشود که دولت میخواهد از بنگاهداری خارج شود، اما هنوز حاضر نیست از کنترل اقتصادی، قیمتگذاری، امتیازدهی و مداخله در بازار فاصله بگیرد. خصوصیسازی بدون آزادسازی رقابت، بدون ثبات مقررات و بدون اصلاح نظام قیمتگذاری، تنها جابهجایی مالکیت است؛ همانگونه که آزادسازی بدون تنظیمگری نیز میتواند به انحصار منجر شود.
راهحل خروج تدریجی از بحران؛ از واگذاری دارایی تا ساختن بازار رقابتی
راهحل اقتصاد ایران نه دولتیماندن است و نه فروش داراییهای دولت به هر قیمت ، بلکه ساختن یک بخش خصوصی قدرتمند، شفاف و رقابتپذیر است که بتواند سرمایهگذاری کند، ریسک بپذیرد و در برابر نتایج تصمیمات خود پاسخگو باشد. در حوزه انرژی و پتروشیمی، این تغییر رویکرد حتی میتواند فراتر از اصلاح ساختار مالکیت عمل کند و به یکی از پایههای تأمین مالی توسعه و کاهش ناترازی انرژی تبدیل شود. به بیان دیگر، خصوصیسازی واقعی زمانی آغاز میشود که دولت از فروش بنگاهها عبور کند و به ساختن بازارهای رقابتی فکر کند.
